民族地区群体性事件的成因及其应对策略
谌立平（怀化学院武陵山片区公共危机管理研究中心主任、教授、硕士生导师）
覃 平（怀化学院资产与招投标处副处长、讲师）
摘 要：近年来，由于民族地区社会经济文化发展相对落后，社会转型不断衍生矛盾，各种新问题、新矛盾不断累积，群体性事件多发、频发的趋势明显，严重影响了社会的稳定与和谐。本文力争突破传统理解误区，针对民族地区少数民族聚集多、贫困人口分布广、群体性事件频发的现状特点，探讨其形成的原因，分析其发生的危害，对正确处理此类问题、促进民族团结和社会稳定提出建议。
关键词：武陵山片区；群体性事件；应对策略
一、问题的提出
群体性事件同类提法有群体事件、公共事件、危机事件、突发事件等。帕克（R.E.Park）（1921）首先从社会学角度定义群体性事件，称之为“集合行为”，认为它是“在集体共同的推动和影响下发生的个人行为，是一种情绪冲动”。戴维·波普诺（David Popenoe）（1988）认为“群体性行为指那些在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下，受某种普遍的影响和鼓舞而出现的行为。在相互感染及暗示的作用下，人们的理性削弱与自我控制能力降低，无意识行为增加，致使群体中个人的文明程度降低，个体会被卷入狂乱中。”
《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》指出：“群体性事件是由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”也有学者分别从法治角度强调民族地区群体性事件的非法性、破坏性（朱睿、寸正标，2010）；从地域角度强调民族地区群体性事件的地域性、突发性（沈佳丽，2011）；从民族角度则强调民族地区群体性事件的民族性特点（金炳镐等，2011）。
对于群体性事件产生的原因，格尔（Gurr）（1970）通过“挫折—反抗机制”来解释群体性事件的产生。他认为当社会变迁导致社会的价值能力小于个人的价值期望时，人们就会产生相对剥夺感，出现挫折心理，引发反抗行为。吴明君（2009）认为转型期社会张力增大、人们需求增长与相对满足的滞后性之间的矛盾激发、社会控制的弱化、个人现代化以及社会化受挫、社会不公的加剧是群体性事件产生的五大主要成因。
武陵山片区地域范围包括湘鄂渝黔4个省市的71个县。片区内少数民族人口约占全国少数民族总人口的1/8，境内有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个世居少数民族。受地形地貌复杂、多民族散居、经济欠发达、受教育程度相对较低等影响，加上历史问题较多、政策缝隙及政策执行的跳跃性较大等因素，上访请愿、聚众围堵、冲击、械斗、阻碍交通等群体性事件相对于中、东部地区较多。根据政府网站公布的信息，2020前11个月怀化市信访数量达5243批次，邵阳市2021年化解1093件信访积案，湘西自治州2022年排查调处各类矛盾纠纷12433件，铜仁市2022年接待信访5460批次。群体性事件对武陵山片区构建社会主义和谐社会产生了不利影响。本文以2014年以来武陵山片区发生的24起群体性事件为例分析民族地区群体性事件的成因并探讨防控的对策以期为民族地区群体性事件的防控提供借鉴。
二、武陵山片区群体性事件成因的特点
（一）利益诱导性
首先，绝对收入上的损失在武陵山片区群体性事件生成中扮演着重要的角色。在对湖南龙山县、慈利县、溆浦县等地的若干行政决策、重大工程的风险评估调研中，笔者发现，当群众的绝对收入受损超过20%时，有较大的可能性会发生群体性事件，而当群众的绝对收入受损程度超过50%时极有可能发生群体性事件。典型的案例如近些年来企业改制过程中退休人员集体上访事件、出租车改革过程中司机集体维权行为等。其次，相对收入上的差距会引发民众心理上的不平衡感，导致群体性事件产生。如笔者在对某地土地征用与征收项目的调研中发现，受不同土地规划用地性质上的差异性影响，相邻土地补偿标准上会存在差异性，这种被征地民众相对收入上的差异性，为土地征用引发的群体性事件爆发埋下隐患。再次，群众的期望值与实际值之间的差距也是群体性事件发生的一个主要原因，这是武陵山片区群体性事件生成上的一个特色。无论是在重大行政决策过程中，还是重大工程项目、重大活动实施过程中，民众都会存在较高的期望值，且这一期望值远远大于政策等所给予的实际值，这从而为群体性事件发生埋下隐患。如在土地征用工作中，靠近公路两边、适于建房经商的土地受商业价值的影响，农民对期望补偿值一般较高，而实际上国家给予的补偿标准则较低，两者相差巨大，被征地农民心理失落感极大，极易发生群体性事件。
（二）具有组织性与分散性并存的性质
一般的群体性事件，分为两种类型，一种是由部分人带头有组织地规划整个事件，一种是随机没有组织性的，但武陵山片区爆发的一些群体性事件中往往融组织性与分散性于一个事件中，如武陵山片区某市发生的非法集资事件中，是由部分带头人组织起来，集体围堵当地的政府机关，以求政府能够解决处理问题，而另外一部分群众是自发组织起来希望引起政府部门的注意，吸引社会各界的目光以求能给政府带来舆论压力，迫使政府妥协。如某县实施限制通行的行政决策中，由于限制通行严重影响老百姓生活，老百姓出行、商家货物进出、消防、急救等极度不便。商户、住户多次上访要求放开通行，但县领导一拖再拖，坚持限行，于是由几个商户带头组织起来，围堵县领导，这具有很强的组织性，但具体的行动没有规划，参与群众也具有一定的分散性。
（三）行为方式具有对抗性
武陵山片区爆发的群体性事件具有一定的对抗性，表现为暴力型对抗和非暴力不合作两种行为。其中非暴力不合作行为包括静坐绝食、游行、罢工等，在各类群体性事件中一般都会有所发生，是主要形式。但在少数案例中也存在暴力型对抗行为，例如冲击政府机关、与政府工作人员对峙、设障堵路等行为。如武陵山片区某市发生的非法集资事件中，有2000余名集资人员冲击火车站、阻拦火车。还有的群体性事件表现为冷热对抗情形交替出现，是由冷对抗转变发展为热对抗。如武陵山片区某县某公司欠薪事件，武陵山片区某县某村村民阻挠施工修路事件，武陵山片区某县因农村修屋地基审批迟缓等问题围堵地方政府的工作人员等事件中都显示这一特征。
（四）风险源与重大决策具有相关性
武陵山片区的大型群体性事件的发生都与政府部门的决策有关，一项政策或决策的出台，必然会伴随利益的调整，利益受损方如果通过工作得到安抚或没有得到利益的补偿，往往就会采取一些极端行为。武陵山片区某县出台出租车改革这一项重大的决策时，并没有充分做好原司机的工作，原司机的就业和一系列安排也没有得到解决，这一匆忙的决策累积许多矛盾和不满，导致了群体性事件的产生和扩大。武陵山片区某县调整尿毒症患者的医疗报销比例行政决策事件中，该县拟将报销比例下降到73%，引发当地所有患者的不满，几十个患者聚集起来在医院闹事，要求给出一个合理的报销比例，降低医药费。
（五）影响具有扩散性
影响的扩散性表现在两个方面。一是人群中的扩散性，表现为它不仅能吸引有共同利益诉求的群体，同时还能吸引大量的利益无关者加入，并通过参与者之间的相互影响、相互感染、相互模仿、引起个体的狂热情绪和对集体行为的“非理性”，从而产生过激的群体性行为。二是空间上的扩散性，也可称为空间上的传染性。事件发生的原因、影响、政府相关部门处理的措施及民众从群体性事件中获得的利益等会通过小道消息、流言蜚语等方式向其他地区扩散，由于地方政府在舆论引导与监控方面不力，各种消息严重变形，这导致许多群众产生了错误的想法，认为只要闹事就可以解决问题，从而出现空间上的扩散性。
三、武陵山片区群体性事件形成的原因
（一）经济利益冲突
改革开放四十多年来，人们的价值观，随着生活条件、社会关系和社会存在的改变而改变。改革开放也使得利益主体多元化，利益关系复杂化，利益格局多极化、动态化。因此，各个利益主体之间的博弈和冲突在武陵山片区成为较普遍的现象，并促使具有相同利益诉求的个人形成有特殊利益的群体。如武陵山片区限摩行政决策引发的群体性事件，摩托车车主一致反对并在市中心一带聚集起来堵塞了交通，限摩实施起来影响了他们的收入，他们要求就业安置或者让他们继续经营，但继续经营与交通秩序、市容市貌整顿相违背，出现了利益的冲突；某市旅游之家老板“跑路”，拖欠农民工工资上百万元，农民工集合起来多次上访到市劳动部门、信访局、市政府，但一直未得到解决，激起了农民工的不满情绪。为了维护自己合理的经济利益，他们在一个月后，集体静坐在市政府门口，堵塞要道，要求给出回复。这些都是由于经济利益引发的冲突。
（二）利益诉求渠道不通畅
首先，随着武陵山片区经济社会发展，人口素质得到提高，民众的民主意识增强，参政议政等活动的时间与精力也增加，这要求政府建立与完善相应的渠道、机制等以满足民众的这些需求。而现实当中，满足这种需求的渠道不多，相应的机制运行缓慢。信访是最主要的渠道，诉讼和直接反映情况起着一定作用。信访渠道反馈缓慢，群众迫切而又坚决的利益诉求（不论是合法的或不合法的）得不到及时回应，再加上相关政府部门可能存在的推诿避过，使问题得不到及时处理，为群体性事件发生提供了口实。在这种情况下，群众对信访不信任，正常的信访机制失效，非正常的信访形式如集体上访、越级上访开始出现并增多。其次，利益诉求本身还可以通过正规的法律诉讼途径解决，但是许多群众法律素质不高、加上现行的法律诉讼成本过高，他们一般不愿意走，也不会走法律的途径解决问题，法律机制难以发挥它应有的作用。如武陵山片区某县某村贫困户评不上低保问题，贫困户们去县政府反映情况，要求获得低保资格，但县政府并没有相应的处理此事件的部门，一级一级上报导致工作效率低下，几年都未得到解决，于是转而集体上访到省政府，上访的群众情绪激动，围堵省机关工作人员；武陵山片区某县某乡公租房建设由于层层转包，发生安全事故后，工人工资和工伤赔偿无下落，一共10多个工人向政府部门上诉，但是问题迟迟没有得到回应，工人们的生活陷入了危机，求助无门，于是引发了群体性事件。
（三）公民在行政决策中参与度与知晓度不高
在社会治理过程中，政府集权力资源于一身，但是政府在治理过程中会出现一些漏洞和缺陷。由于政府由具体的个人组成，而个人具有“理性”或“部分理性”的特点，因此在政府政策制定和执行的重重委托代理过程中，难免受到人为因素的干扰。政府和市场“双重失灵”决定了公民参与公共治理的必要性。按照公民社会的理论框架，公民和组织的参与会成为政府对社会公共问题治理中的重要补充。而武陵山片区却没有充分利用好公民这一重要资源来解决问题，做相关决策时公民的有效参与也明显不足。就武陵山片区某县的出租车运力调整事件而言，有70%的居民并不知道调整的事情，不支持改革的人数也达到了20%，这一系列数据表明，在一项决策中，信息并未充分公开，导致许多人不知情，公民的参与明显不足，他们的要求得不到满足和反应，如果突然出台，极其容易引发群体性事件。
（四）群众认识上的偏差
现代社会中，人民群众自身维权意识非常强烈，但是法治观念相对比较淡薄，对一些相关的政策法规的理解出现了一些偏差，只是片面地强调个人利益。一些群众因自己的反馈得不到迅速的回应和解决，不同程度地存在着“大闹大解决，小闹小解决”、“找企业不如找政府，找政府不如堵铁路”的心理，错误地认为只要聚集起来威胁政府，采取极端行为就能使问题得到解决；还有一部分群众属于无直接利益瓜葛的，纯粹地属于看热闹，跟着起哄的类型，认为在群体性事件中，在混乱的情况下，处于匿名状态不需要为自己的行为承担责任和后果。
四、武陵山片区群体性事件的危害分析
（一）扰乱了正常的社会生活和市场秩序
群体性事件的发生扰乱了当地的正常社会生活秩序，也给当地居民带来了负面影响，就如吉首市集资事件中，多次引发群体性事件，高峰时有2000多名集资者到市内街道、火车站聚集，严重阻塞交通和影响火车正常运行，导致正常的生活秩序被破坏，给当地的居民带来了极大的不便。某市旅游之家开发商拖欠员工工资事件，引起员工集体堵塞市政府大门，在街上游行，一度引发交通堵塞，影响了正常的社会秩序。
（二）造成了财产损失和人员伤亡
群体性事件一旦产生必然带来一系列的不良后果，事件的发生规模大，采取的手段和行为极端且暴力，不同程度地造成了人员的伤亡，财产损失更是不计其数。武陵山片区某县的出租车事件，原司机的上诉未得到回应，要求解决的问题得不到解决，短时间内负能量聚集起来，有几名司机在家服用了农药，导致当场死亡，还有部分司机直接上访北京进行反抗和抗议。大规模的群体性事件造成了大量的损失，人员伤亡的救治，公共物品的损失，后期的修复耗费了大量的资金。再如武陵山片区某县芙蓉镇市场乱收费引起老百姓的强烈不满，在市场发生了较为激烈的打架和斗殴事件，导致事件中5人受伤。
（三）造成地方政府基层政权的不稳定
受经济发展水平、社会发展程度等因素的影响，责任大、权力小，事务多、资源少（含工作人员少等）是当前武陵山片区地方政府基层政权的特征。基层政府不仅要抓经济生产，还要抓民生服务，另外还须投入较多的力量于化解风险与污染治理等重点工作上。此时若发生群体性事件，基层政权往往在人员配置上捉襟见肘，既没有多余的力量来及时处理好相关事件，也没有力量安排足够的人员维持政权正常运转，故会对政权稳定产生影响。其次，受资源少、权力小的影响，基层政府在面对群众性事件时缺少有效的手段和措施，简单的劝说和拖延应付成为常见的方式，这使得群体性事件在基层得不到有效的控制和处置，故群众对基层政府的工作能力等产生置疑，基层政府在群众中的权威性与形象受到影响，公信力下降，民众开始怀疑政府的执政能力，甚至造成民众开始抵抗政府，不再信任政府。
五、武陵山片区群体性事件应对的策略
（一）加快经济发展，夯实社会稳定与经济增长良性互动的基础
武陵山片区由于受地理环境等因素影响，改革开放水平相对滞后，经济发展水平与全国大部分地区特别是东部沿海地区有一定的差距，同时区域内部也呈现出经济发展水平不平衡的格局。武陵山片区经济发展落后对经济利益冲突等群体性事件的频发有重要影响。故有效控制群体性事件须加快经济发展，即武陵山片区的群体性事件控制与经济发展具有同质性。加快片区内经济发展主要做好如下三个方面：第一，坚持自力更生、改革开放的战略，让改革开放带着武陵山片区跑。第二，发掘资源禀赋，实现特色定位。武陵山片区资源丰富，具有独特的区域优势，适合发展旅游产业等，故应充分展示其区域优势，吸引更多的投资从而加快发展。第三，抓住契机，加快教育扶贫的步伐，为片区经济发展培育更多的人力资源。主要包括大力开展职业教育和各种层次、各种内容的技术培训，不断提高当地农户的农业生产技能。
（二）精确识别与防控，从源头控制群体性事件发生
事前预控、事中处理、事后善后是危机管理的一般过程，事前预控是危机管理的重中之重。武陵山片区群体性事件发生的主要原因，如经济利益上的冲突、民众参与不足、利益诉求渠道不畅等皆始于事前准备的不足。如在行政决策中，事前没有准确地研判决策可能会给民众带来的影响，对民众的损失估计不足；事前没有充分宣传与调研，故民众知晓度与参与度不高；事前没有充分征求民众意见，故少许民众利益诉求得不到及时解决。因此，应从精确识别风险源，采取措施从源头进行预控，防范与控制群体性事件发生。主要措施包括：第一，建立常态化的区域公共安全风险评估机制，及时发现各区域内的重大风险源并建立相应的防控机制。第二，各地完善重大决策社会稳定风险评估机制，对重大行政决策、公共工程决策、重大活动从源头进行风险识别与评估，制定防控风险的各项措施。第三，深入民众中调研，精确知晓民众合法的、合理的利益诉求，同时倾听民众的心声，发现问题与矛盾，并积极主动地解决问题。
（三）提高政府工作人员法律素养等，实现维稳向维权的转变
民众利益诉求不通畅、参与度不高等也与政府工作人员的素养有待提高的现状有关系。应该肯定，经过近些年来的改革，片区内政府工作人员的思想道德素质、专业素质等得到较大程度提高，然法律素质、专业技能、工作技巧等均需进一步提高。如由于法律素质不能满足时代需要，工作人员可能不能准确把握相应工作方面的法律条款，故难以准确界定合法的民众利益诉求。着力提高政府工作人员的法律素养等是应对群体性事件的当务之急。另外，政府部门应改变传统保守的工作作风，由“维稳型”向“维权型”政府转变。对政府工作人员进行培训，强调服务型理念，注重维护群众的利益，从被动应对转为主动出击，由分片区负责的方式转变为合作共同治理，注重服务的效率。如有群众上访时，工作人员应及时做出回应，而不是含糊其辞，推诿扯皮。
（四）强化“一案三制”等，提高基层的应急保障能力
加强“一案三制”建设，完善应急管理体制对防控风险和群体性事件的应对有重要作用。这包括：第一，武陵山片区各县应进一步修订各类应急预案，完善应急预案体系时应重点考虑预案的可操作性、针对性与实用性，结合本地实际将已有预案的措施具体化。第二，围绕“一案三制”，在基层组建常态化的危机管理领导小组与危机状态下的应急处置小组，明确其职责，配之以必要的资源。第三，增加对基层危机管理的基础设施投入，完善应急处置的物资保障体系，考虑经济等因素，政府可通过与有关企业签订协议，保障应急救援物资和应急处置设施的生产、供给，建立健全应急物资保障体系。
（五）畅通沟通渠道，完善利益表达机制
武陵山片区群体性事件的发生有很大一部分的原因就是利益表达的渠道不通畅，这种长期的失衡而积聚起来的负能量。加强利益表达机制的建设可以从两个方面着手，一方面是畅通群众的利益表达渠道，面对群众反映的问题给予重视，及时给出恰当的回应；另一方面是加强对群众的法治教育，通过各种渠道向群众普及法律知识，做到知法、用法、守法。就武陵山片区某县的出租车事件而言，当群众信访时，政府首先应该向群众表示歉意，并承诺一定会及时将群众反映的情况报告给领导，早日解决问题。这样尽早地给出肯定的答复，缩短解决问题的流程，在最短的时间内给出对策。
社会工作是现代政府治理的柔性化工作手段。政府部门可以借助社会工作者的专业方法来应对群体性事件。由于“塔西佗陷阱”的存在，民众对政府有一定的戒备心理和不信任心理，社会工作者能够整合多方各不相同的利益诉求，通过与群众建立起相互信任的关系，如实地向政府部门反映情况，这对于源头防控有较好的效果。同时，在危机状态下，可以由社会工作者来承担相应的心理关怀和疏导，这可以通过多元主体间的协调与对话来消除群体“盲从”心理，控制情绪传染，对控制群体性事件蔓延等有较好的效果。
原文刊发：《中国应急管理科学》2024年第2期，注释从略。