2022年5月12日是我国第十四个全国防灾减灾日。防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定。党的十八大以来，习近平总书记始终高度重视防灾减灾救灾工作，站在全局和战略高度，科学确立了新时期防灾减灾救灾新理念新思想，为做好防灾减灾救灾工作提供了强大思想武器。
2016年7月28日，习近平总书记在唐山抗震救灾和新唐山建设40年之际，来到河北唐山市进行调研考察时指出，“要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”。
中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心教授 李雪峰表示，习近平总书记“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念体现了系统观念下的科学减灾观，其核心要义有三个方面：一是重心前移，注重预防和减轻灾害风险，这实际上是追求经济合理性的自然灾害防治观；二是全过程统筹，注重平战结合与抗救结合，这实际上是追求布局合理性的自然灾害管理观；三是全灾种应对，注重统筹多灾种应对和统筹御灾能力建设，这实际上是追求效能合理性的综合应急治理观。其中，重心前移的关键是资源运用的优化，全过程统筹的关键是应急管理流程和组织优化，全灾种应对的关键是应急治理体系的优化，合起来是一套完整的灾害治理思想，体现为习近平总书记科学系统的自然灾害治理观。
正是以“两个坚持、三个转变”防灾减灾灾害新理念为根本遵循和行动指南，近年来，我国防灾减灾救灾工作理念发生了根本变化，防灾减灾救灾工作重心整体前移，全社会对于自然灾害风险防控形成共识，防灾减灾救灾工作取得明显成效。
“两个坚持、三个转变”理念的诞生与发展
日历翻回到1976年7月28日。
这一天凌晨3时42分，河北省唐山市发生7.8级强烈地震，造成24万人遇难、16万人重伤，百年工业城市瞬间被夷为平地。这是新中国成立以来全国最大的一次灾难，给唐山人民生命财产造成巨大损失。
唐山大地震造成重大伤亡的主要原因除了震级大、烈度高，发生在人口密集的市区，且在凌晨人们熟睡之时，绝大部分人毫无防备，还包括城市设防水平低，尤其是建筑没有抗震能力或者抗震能力不够；救援能力不足、救援不及时；公众防灾减灾意识及防灾减灾知识不足等“防”与“救”不到位的问题。
大地震发生之后，唐山开始不断探索、加快推进防震减灾工作，健全完善防灾减灾救灾体系，不断提升城市“安全指数”。经过几十年来几代人的砥砺前行、创新发展，2015年，唐山市成为首批通过中国地震局验收的国家防震减灾示范城市之一。
在唐山灾后重建的40年历程中，习近平总书记对唐山的发展格外关怀。2010年，习近平总书记到唐山考察工作时，对唐山提出了“三个努力建成”定位和目标要求，从战略和全局的高度为当时处在经济社会发展十字路口的唐山转型升级和高质量发展指明了方向。2016年，习近平总书记在凤凰涅槃、浴火重生的新唐山首次提出“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念，则为推进我国防灾减灾救灾事业高质量发展指明了方向、提供了根本遵循。
“两个坚持、三个转变”新理念提出后，习近平总书记又多次在不同场合就防灾减灾救灾工作发表重要讲话或作出重要指示。如2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上强调“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”2018年5月12日，习近平总书记向汶川地震十周年国际研讨会暨第四届大陆地震国际研讨会致信强调,“中国将坚持以人民为中心的发展理念，坚持以防为主、防灾抗灾救灾相结合，全面提升综合防灾能力，为人民生命财产安全提供坚实保障。”2018年7月，习近平总书记对防汛抢险救灾工作作出重要指示强调，“要加强应急值守，全面落实工作责任，细化预案措施，确保灾情能够快速处置。要加强气象、洪涝、地质灾害监测预警，紧盯各类重点隐患区域，开展拉网式排查，严防各类灾害和次生灾害发生。” 2018年10月10日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议强调，“加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。”2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，“要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，完善公民安全教育体系，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，加强公益宣传，普及安全知识，培育安全文化，开展常态化应急疏散演练，支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，积极推进安全风险网格化管理。”2020年4月10日，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上强调，“要大力加强防灾备灾体系和能力建设，舍得花钱，舍得下功夫，宁肯十防九空，有些领域要做好应对百年一遇灾害的准备。” 2021年10月22日，习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，“加快构建抵御自然灾害防线，要立足防大汛、抗大灾，针对防汛救灾暴露出的薄弱环节，迅速查漏补缺，补好灾害预警监测短板，补好防灾基础设施短板。”
习近平总书记的一系列重要讲话和重要指示，既是对“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念的进一步丰富和发展，同时也与“两个坚持、三个转变”新理念共同形成了新时代防灾减灾救灾新理念新思想新战略，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。
以“两个坚持、三个转变”指导防灾减灾救灾实践
“两个坚持、三个转变”新理念提出后，2016年12月，中共中央、国务院出台关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见；2018年4月，应急管理部成立，到2019年初步形成新时代中国特色应急管理体系；2020年5月，我国地质灾害气象预报预警覆盖全国30个省份、1660个县，逐步形成具有特色的地质灾害防灾减灾体系模式；至2022年6月，中央财经委部署的自然灾害防治重点工程建设取得显著成效，第一次全国自然灾害综合风险普查完成全国调查任务，国家灾害综合预警平台基本建立，重点领域的抗灾设防水平大幅提升……这些举措都是贯彻落实习近平总书记“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念新思想新战略的具体体现。
除了国家层面的贯彻落实，近年来，习近平总书记先后考察调研过的河北省唐山市、安徽省阜阳市、山西省临汾市等地，深入贯彻落实习近平总书记关于加强防灾减灾救灾新理念新思想，坚持把人民生命安全放在首位，更好统筹发展和安全，以“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念指导实践，全面提升灾害防治能力，最大限度降低了灾害损失，有效维护了人民群众生命财产安全。
唐山：立足于“防” 在“救”字上做文章
唐山市应急管理局地震和地质灾害防御处处长张学文告诉记者，作为“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念的发源地，唐山市牢记嘱托，牢固树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，坚持防减救相结合，全力抓好防震减灾、森林防灭火、防汛抗旱等工作，提升防灾减灾救灾能力，有效应对各类自然灾害，最大程度减少了自然灾害造成的财产损失和人员伤亡。
近年来，唐山市在“防”“救”两方面主要做了以下实践探讨。
“防”的方面，一是健全完善防震减灾责任体系。在全省率先将减灾委员会调整为防灾减灾救灾委员会，按照“五个一”（一项任务、一名领导、一个专班、一套方案、一抓到底）工作机制，调整充实防灾减灾救灾委员会成员单位，整合优化力量，织密防震减灾责任体系。明确各级党委、政府应对地震灾害的事权划分，逐级压实责任，推动总书记重要指示在唐山落地落实。
二是突出规划引领。在全国地级市中率先出台《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革全面提升综合减灾能力的实施意见》，编制综合防灾减灾救灾规划，做到预案到位、措施到位、行动到位。制定《关于深入落实习近平总书记指示精神进一步高质量做好防灾减灾救灾工作意见》，细化明确地震、地质等7个方面重点灾害任务目标。出台《唐山市农村住房建设技术指南》，是全国首个对农村自建住房防震减灾提出的技术标准。
三是强化法治保障。在出台《唐山市防震减灾管理条例》及《唐山市防震减灾条例（修订）》的基础上，目前正在起草《唐山市防灾减灾救灾条例》，以立法方式解决规划制定、抗震能力提升、物资储备等方面存在的制约因素，力争年内颁布实施。
四是推进防震减灾工程建设，主要包括加快地震监测台站建设，超前启动地震台网建设工作，目前已建成3套台网系统，地震监测能力达到1.0级；采取“规划、设计、施工、验收”四统一的工程抗震质量监管体系，将抗震设防纳入基本建设审批流程，加强城乡建筑防震能级建设；高标准规划建设高新区智慧应急装备产业园、唐山遵化安全应急装备产业园、唐山开平矿山救援装备产业园、唐山路南城市公共安全装备产业园等四大应急装备产业园区，加速现代应急装备产业基地建设。
五是坚持全民动员，营造浓厚防震减灾社会氛围。包括注重常态化宣传，推进防灾减灾救灾知识“六进”活动；注重群防群测，强化社区在减灾工作中的重要作用，创建全国综合减灾示范社区44个、省级综合减灾示范社区25个，推出《农村民居抗震实用技术》《防震避险与自救互救》全面增强群众的防震减灾意识，切实提高自救、互救能力；注重交流合作，先后承办全国首届地震科普大会、首届中国·唐山国际应急管理大会、全国防震减灾知识大赛总决赛等一系列全国性活动，加强互相交流、学习借鉴，营造防震减灾良好氛围。
“救”的方面，一是提升应急指挥能力。全面整合各部门应急指挥系统，组建市政府应急指挥平台，实现省、市、县三级地震应急指挥联动。建立地震信息发布系统，第一时间为市抗震救灾指挥部提供数据资料。
二是提升应急救援能力。建立市消防救援支队、武警唐山支队、国家矿山应急救援开滦队、中国安能唐山分公司等4支专职应急救援队伍，拥有专兼职应急救援人员6400多人、灾害信息员6636名，装备各种应急救援器材2.2万件（辆）。救灾物资储备库和储备点已达20多个，储备救灾物资近3.6万件，建设符合国家标准的地震应急避难场所70处，可紧急安置144万群众避险。
三是提升灾害救助能力。健全地震灾害救助政策，完善过渡性生活救助、恢复重建补助、赈灾捐赠、对口帮扶等制度，推广农房保险补偿机制，农房保险已覆盖10个县（市、区），参保农户107.7万户，全面提高受灾群众生活保障水平。
阜阳：抓重点、促创新、补短板、打基础
2020年，作为汛情最严重的省份之一，安徽境内长江、淮河干流全线超警戒水位，巢湖遭遇百年未遇高水位。王家坝闸时隔13年再次开闸蓄洪，巢湖主要圩口也实行了开闸分洪。入秋后，持续浸泡的湖堤坝圩险情隐患增多，防汛形势依然严峻。2020年8月18日，习近平总书记到安徽考察的第一站来到阜阳市阜南县王家坝闸，了解安徽省防汛工作及王家坝开闸分洪情况，并就防汛救灾工作作出重要指示。
学习贯彻习近平总书记考察安徽重要讲话指示精神，阜阳市坚持“人民至上、生命至上”理念，积极践行“两个坚持、三个转变“防灾减灾救灾新理念，一方面健全完善应急管理体制，加快补齐各方面短板，另一方面，深入推进重大水利设施建设，着力提升应对重大自然灾害能力，多举措推进防灾减灾救灾工作高质量发展。
据阜阳市应急管理局相关负责人介绍，近年来，阜阳市抓重点、促创新、补短板、打基础，着重从以下几个方面推进防灾减灾救灾工作。
一是健全体制机制。充分发挥市减灾救灾委员会综合协调职能，建立科学、务实、高效的防灾救灾协调机制，联合出台了加强全市灾害信息员队伍建设的实施意见、进一步健全灾害事故应急联动工作机制暂行规定，编制了建立防灾减灾救灾联动工作机制的实施意见、阜阳市“十四五”综合防灾减灾规划、阜阳市低温雨雪冰冻灾害应急预案，修订完善了阜阳市自然灾害救助应急预案等。建立完善市、县、乡、村四级自然灾害救助应急预案体系，编制完成自然灾害应急救助预案2140个，基本形成了政府牵头、应急协调、部门联动、统一指挥、反应灵敏的灾害应急处置机制。
二是加大资源投入。推进救灾物资储备库建设，形成功能齐全、布局合理、运行高效、保障有力的救灾物资储备体系。编制年度救灾物资储备计划，建立健全救灾物资协同保障、应急采购和紧急调拨配送机制，确保灾情发生后第一时间受灾群众基本生活得到有效救助。发挥科学技术在防灾减灾的支撑作用，加强自然灾害应急管理系统推广运用，完善灾情管理、应急处置、物资调拨、灾情统计、信息发布及避难场所标注等功能，提升救灾决策和指挥自动化水平。
三是打造专业队伍。围绕解决灾情信息传递“最后一公里”的瓶颈问题，加强基层灾害信息员的教育培训，建立起稳定性强、专业程度高的灾害信息员队伍，发挥各级灾害信息员在灾害预警信息传输、灾情收集报送和防灾减灾宣传等作用。目前全市共有在档灾害信息员2363名，基本形成了一支横向到边、纵向到底的市县乡村四级队伍建设体系，为灾情报送、领导决策指挥提供有力保障。
四是推动全民参与。以“全国防灾减灾日”“安全生产宣传咨询日”“国际减灾日”“世界急救日”“全国科普日”“全国消防日”和“国际民防日”为契机，通过线上、线下多种形式开展社区防灾减灾宣传活动，组织参与应急演练，深入推进全市的综合减灾示范社区建设，大力提升基层防灾减灾救灾能力，提升全民防灾减灾意识和自救能力。
临汾：以防为主、防抗救相结合
2021年10月，山西省出现有气象记录以来的最强秋汛。多地受灾严重，出现道路塌陷、山体滑坡、房屋倒塌。灾害发生后，当地迅速组织群众全部撤离避险，实行分散安置。秋汛过后，又马上启动了灾后重建。2022年1月26日至27日，一直牵挂着灾区群众的习近平总书记到山西考察调研，第一站就冒雪来到临汾市，专程看望慰问受灾群众。
近年来，针对辖区内主要自然灾害风险，临汾市积极践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念，切实发挥应急救援总指挥部办公室综合协调指导职能，督促各级各有关部门落实自然灾害防治责任，有效防范、科学应对各类突发自然灾害事件。
临汾市应急管理局相关负责人重点从防汛减灾方面，介绍了近年来贯彻落实“两个坚持、三个转变”新理念的探索与实践。
一是加强组织领导，建立防汛责任体系，对水旱灾害工作进行安排部署，对重点地区，明确责任范围、责任内容和责任目标。同时对有关责任人开展专题培训，提高水旱灾害防御决策水平和突发事件应急处置能力。
二是完善应急预案，提升应急处置能力。近年来，临汾市对重点河道、险工险段、重点工程、山洪灾害防治等防洪应急预案均作了修订和完善，使预案更具操作性。同时通过组织开展各级防汛演练，切实提高了防洪抢险指挥能力、作战能力、实战水平。
三是技防人防结合，筑牢水旱防御基础。各县（市、区）对山洪灾害监测预警系统进行了维护，确保县级监测预警平台、水情雨情监测点和预警设施设备的正常运行。
四是加强队伍建设，备足备齐防汛物资。各县市区积极与当地武警部队、民兵组织紧密联系，组建了万余人的救援队伍，同时市、县两级成立了由防汛、水文、气象、水工、水保等方面专家组成的专家组，为全市防汛抢险救灾决策提供技术支撑。五是组织防汛宣传，提升全民防灾意识。
以上这些实践无不证明，以“两个坚持、三个转变”科学理念为指引，坚持以防为主，把防的工作贯穿始终，通过实施有效的防灾减灾措施，可以有效降低灾害风险，守住灾害风险防御的底线。
强化“两个坚持、三个转变”
努力提升自然灾害防范应对能力
习近平总书记“两个坚持、三个转变”重要论述，充分体现了对自然规律和人类发展规律的科学认识，深刻揭示了风险管理、综合减灾的工作理念，是立足我国基本国情的现代化自然灾害防治体系的顶层设计，明确了应急管理体系和能力建设的实践路径。
贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神，就是要始终把“两个坚持、三个转变”科学理念切实贯彻落实到应急管理体系和能力现代化的全过程。应急管理部党委书记、部长黄明多次在部党委会上强调，要加快转变观念，树立“两个坚持、三个转变”防灾救灾新理念，积极适应“全灾种、大应急”工作格局，强化使命担当，切实担起保民平安、为民造福的使命责任。
2018年11月9日,习近平总书记亲自向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词。作为由习近平总书记亲手缔造的队伍，国家综合性消防救援队伍强化“两个坚持、三个转变”理念，加快推进队伍转型升级，加紧提升综合救援能力，实现从处置“单一灾种”向应对“全灾种、大应急”转变，有效提高了打赢制胜能力。2019年12月30日，应急管理部与中国科学院联合共建，成立国家自然灾害防治研究院。作为我国第一家国家级自然灾害综合性防治研究院，国家自然灾害防治研究在应急管理部的大力支持下，对标“全灾种、大应急”工作格局，坚持聚焦综合，发挥多学科交叉和集成创新优势，在多灾种耦合和综合减灾上发力，着力解决自然灾害防治瓶颈问题，为推动提升我国自然灾害防治能力提供了有力支撑。这些都是应急管理系统贯彻落实习近平总书记“两个坚持、三个转变”理念的生动体现。
进入新发展阶段，我国防灾减灾救灾新形势新挑战。4月26日，中央财经委员会第十一次会议强调，“要统筹发展和安全两件大事，牢固树立底线思维，切实加强重大风险预测预警能力，有切实管用的应对预案及具体可操作的举措”“有序推进地下综合管廊建设，加强城市防洪排涝、污水和垃圾收集处理体系建设，加强防灾减灾基础设施建设”。国务院总理李克强3月29日主持召开国务院常务会议，决定新开工一批条件成熟的水利工程，提高水资源保障和防灾减灾能力。5月10日至11日，国务委员、国务院抗震救灾指挥部指挥长王勇在甘肃调研防灾减灾工作时指出，防灾减灾救灾事关人民生命财产安全和社会大局稳定，要按照“两个坚持、三个转变”要求，持续优化全灾种、大应急体制机制，扣紧防抗救责任链条，提升灾害综合防御救援能力，最大限度降低灾害风险损失。
回顾以往，造成重大人员伤亡和财产损失的河南郑州“7·20”特大暴雨灾害教训深刻。在国务院河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查组进驻动员会上，国务院调查组组长、应急管理部部长黄明指出，要深入查明灾害原因，深入反思在贯彻新发展理念上的差距，深入谋划推进防灾减灾救灾工作，真正把“人民至上、生命至上”和“两个坚持、三个转变”理念树得更牢。
面对未来，当前我国各类灾害形势依然复杂严峻。针对近年来我国防灾减灾救灾工作中出现的短板和不足，《“十四五”国家应急体系规划》对“十四五”时期防灾减灾救灾提出了“灾害事故风险防控更加高效”“大灾巨灾应对准备更加充分”等目标，并从体制机制建设、灾害风险防控、重大工程建设、应急能力建设和基层能力建设等方面提出了补短板、强基础的任务举措。
持续深入贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾重要论述精神，围绕如何进一步贯彻落实“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念，推进防灾减灾救灾事业高质量发展，应急管理部国家减灾中心综合风险监测预警中心负责人 郭桂祯提出了思考和建议：
一是要做好第一次全国自然灾害风险普查工作。第一次自然灾害风险普查工作是落实习近平总书记新时代防灾减灾救灾理念的基础性工作，也是我国灾害应对史上一个开创性的工作，要利用好这次全面普查的机会，充分摸清我国灾害风险底数，掌握灾害风险隐患，建立国家灾害风险基础数据库，为灾害应对和国民经济规划提供保障。
二是要不断提高灾害综合风险监测预警能力。自然灾害监测预警工作是落实习近平总书记新时代防灾减灾救灾理念的重要抓手，要不断加强风险评估和监测预警工作，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。同时，规范各行业部门灾害预警发布行为和预警发布标准，按照三定职能依法发布灾害预警，各级政府要尽早实现灾害预警和响应行动联动。
三是要加强防灾减灾科普宣传教育和应急演练。国家减灾委和各级应急管理部门充分利用“5·12”全国防灾减灾日，开展丰富多样的防灾减灾宣传教育活动，推动应急演练进社区进学校，利用安全城市评价和减灾示范社区评选等手段，推动应急演练和防灾减灾教育常态化。
四是要以修订法律法规和应急预案为抓手，推动风险防控工作落地落实。抓紧开展《自然灾害防治法》立法及《突发事件应对法》、《国家总体应急预案》的修订工作，让防灾减灾救灾工作有法可依，实现依法防灾、依法减灾。
本文转载于《中国应急管理》杂志2022年第五期